In bonam partem
Considerações sobre a imprescindibilidade da aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica no processo administrativo sancionador
Idealmente, as leis devem refletir a sociedade e o ambiente econômico em que se inserem. Os princípios constitucionais, administrativos e processuais, aliados às técnicas de hermenêutica jurídica, têm justamente a finalidade de permitir a adaptação das normas ao transcurso do tempo.
Ocorre que o ordenamento jurídico brasileiro nem sempre acompanha esse modelo ideal, seja em razão da produção legislativa precoce, excessiva e acelerada, seja pela edição de normas que desconsideram a realidade social e econômica do País.
Embora existam mecanismos voltados à atualização e à interpretação evolutiva das leis, nem sempre eles são suficientes para evitar que determinados diplomas legais se tornem obsoletos, tornando necessária a edição de nova lei ou a revogação da anterior. Exemplo emblemático no contexto brasileiro é a classificação das mulheres como relativamente incapazes no Código Civil de 1916.
Desde a Roma Antiga, o Direito Penal consagra a orientação segundo a qual o condenado deve ser beneficiado pela lei penal mais benéfica (novatio legis in mellius) ou pela revogação do tipo penal (abolitio criminis), com a retroatividade de sua vigência em seu favor (retroatividade in bonam partem).
No Direito Civil, a orientação é diametralmente oposta. Como regra, a lei não retroage, salvo previsão legal expressa ou inexistência de afronta ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à coisa julgada. Entendimento semelhante é tradicionalmente adotado no Direito Administrativo.
A questão central deste artigo reside na possibilidade de retroatividade da lei mais benéfica no âmbito do processo administrativo sancionador, partindo-se da mesma premissa que fundamenta a retroatividade no Direito Penal: deve o infrator ser punido com base em norma já revogada ou juridicamente obsoleta?
No Direito Administrativo Sancionador, a pessoa física ou jurídica encontra-se sujeita à imposição de sanções pelo Estado. Sob a ótica do poder punitivo estatal, não há diferença substancial entre a pena criminal e a sanção administrativa, o que impõe a necessidade de contenção desse poder também no âmbito do processo administrativo sancionador. Nesse contexto, revela-se imprescindível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem se mostrado pioneira ao reconhecer a aplicabilidade do princípio da retroatividade in bonam partem no processo administrativo sancionador, avançando de forma consistente rumo à consolidação desse entendimento no ordenamento jurídico brasileiro.
A questão, contudo, mostra-se particularmente sensível no âmbito das agências reguladoras. São numerosos os exemplos de negativa de aplicação dos princípios da retroatividade in bonam partem, da novatio legis in mellius e da abolitio criminis, com a consequente imposição de sanções gravosas aos agentes regulados. A gravidade da situação se intensifica quando, em determinadas hipóteses, a própria instrução processual promovida pelas setoriais técnicas contém estudos demonstrando os prejuízos decorrentes de determinada norma e, mesmo assim, a sua aplicação é mantida nos julgamentos sancionadores.
Para além das consequências imediatas — como a violação aos princípios da segurança jurídica, da igualdade entre os administrados e da razoabilidade, bem como a criação de situações incoerentes e incompatíveis com a realidade social contemporânea —, a negativa de aplicação da interpretação mais benéfica produz relevantes efeitos sistêmicos, tanto no âmbito do Poder Judiciário quanto no da própria agência reguladora.
No plano administrativo, decisões baseadas em normas obsoletas ou dissociadas da realidade atual não apenas afrontam princípios basilares do Direito, como também enfraquecem a legitimidade regulatória, ao transmitir aos administrados a percepção de um exercício punitivo dissociado de critérios de justiça material e racionalidade normativa.
Na esfera judicial, tal postura contribui para o agravamento do já conhecido “custo-Brasil”, na medida em que a imposição de sanções fundamentadas em normas em descompasso com o entendimento jurisprudencial e doutrinário estimula a judicialização excessiva, transferindo ao Poder Judiciário a correção de distorções que poderiam ser solucionadas no âmbito administrativo.
Não se trata de faculdade da Administração Pública, mas de exigência inerente ao próprio Estado de Direito, que impõe a necessária contenção do poder punitivo estatal.
Revela-se, portanto, necessário ao Estado-Sancionador administrativo — aqui compreendido como a administração pública no exercício de sua função punitiva — a adoção de interpretação que prestigie a aplicação dos princípios da retroatividade in bonam partem, da novatio legis in mellius e da abolitio criminis, respeitadas, evidentemente, as particularidades próprias do Direito Administrativo, o que, em última instância, contribuirá para uma regulação mais equilibrada e maior segurança jurídica no setor econômico regulado.
Wanessa Della Paschôa e os profissionais do Sammarco Advogados escrevem quinzenalmente para o BE News, com seus artigos publicados sempre às terças-feiras.
A QUESTÃO CENTRAL DESTE ARTIGO RESIDE NA POSSIBILIDADE DE RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA NO ÂMBITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, PARTINDO-SE DA MESMA PREMISSA QUE FUNDAMENTA A RETROATIVIDADE NO DIREITO PENAL: DEVE O INFRATOR SER PUNIDO COM BASE EM NORMA JÁ REVOGADA OU JURIDICAMENTE OBSOLETA?
